Contribución de invitado: “La nueva economía política del comercio estadounidense”

Hoy tenemos la suerte de contar con la contribución invitada de Jeffry Frieden, profesor de Asuntos Internacionales, Públicos y Ciencias Políticas de la Universidad de Columbia.

La segunda administración del presidente Donald Trump ha remodelado la política comercial estadounidense. En un nuevo artículo, David A. Lake y yo analizamos el contexto histórico de la estrategia comercial de la administración Trump, examinamos las razones de este dramático cambio en la política comercial estadounidense y resumimos las probables implicaciones nacionales e internacionales de la estrategia. El documento está disponible aquí.

En esta publicación de blog, me centro en las implicaciones de las políticas comerciales de Trump para nuestro análisis de la economía política del comercio internacional. Así como las políticas de Trump no tuvieron precedentes en el período de posguerra desde una perspectiva económica (y, en muchos sentidos, no tuvieron precedentes en la historia de Estados Unidos), también representan una ruptura profunda con la forma en que ha funcionado la política comercial durante el siglo pasado.

Desde la fundación de la República hasta la década de 1930, la política comercial la fijaba el Congreso. La Cámara y el Senado trabajarán periódicamente en proyectos de ley comerciales, a menudo a través de reuniones de grupo que incluyen los intereses proteccionistas más relevantes y políticamente influyentes. Especialmente después de la Guerra Civil, los aranceles se fijaron en niveles muy altos, especialmente por parte de los republicanos que representaban a sus electores industriales en el noreste y el medio oeste. A principios del siglo XX, los nuevos exportadores y otros intereses internacionalistas se preocuparon cada vez más por los efectos recíprocos de nuestros aranceles sobre los aranceles de otros países; Los demócratas reflejaron en gran medida su postura más procomercio.

En la década de 1930, durante lo más profundo de la Gran Depresión, el Congreso aprobó la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos, que otorgó al presidente un poder sustancial de negociación comercial. Desde entonces, gran parte de la política comercial ha sido gobernada por el poder ejecutivo y sus agencias independientes, como la Comisión de Comercio Internacional. El propósito de la delegación original era imponer un enfoque más favorable al comercio y menos sesgado a la política comercial, y lo logró en gran medida.

La administración Trump ha utilizado una variedad de tácticas para obtener un control total sobre la política comercial, y el Congreso republicano parece contento con ello. La mayoría de los medios discutidos tienen que ver con declarar a Estados Unidos en un estado de emergencia de un tipo u otro: económico, de seguridad nacional o de otro tipo no especificado. Es posible que esta estrategia no se sostenga en los tribunales, pero parece poco probable que importe, ya que la administración sin duda encontrará otras formas de imponer las barreras comerciales que desea.

La política comercial de la administración Trump parece tener varias aspiraciones, algunas de las cuales están en desacuerdo con otras. En términos generales, Trump quiere reconstruir la manufactura estadounidense por razones económicas y de seguridad. El objetivo también puede reflejar una estrategia política para atraer áreas del cinturón industrial que han perdido manufactura. También ha tratado de utilizar los aranceles para obtener concesiones en materia de comercio, drogas y otras cuestiones no económicas. En última instancia, Trump espera que los aranceles generen ingresos para el gobierno, quizás compensando los recortes de impuestos republicanos. El objetivo a corto plazo es equilibrar el flujo de bienes entre Estados Unidos y cada uno de sus socios comerciales, lo que significa que las exportaciones físicas de mercancías de Estados Unidos deberían igualar a las importaciones estadounidenses de forma bilateral.

Si bien las políticas comerciales de Trump están lejos de asentarse, la mayoría de los analistas esperan que la protección efectiva esté en última instancia en el rango del 15-20%. Este es el nivel más alto que hemos visto en los países desarrollados en décadas y tiene implicaciones económicas generalizadas.

Cualquiera que sea la importancia económica de estas políticas, su importancia analítica es aún mayor porque es muy diferente de cómo se formula la política comercial de Estados Unidos (y de otros países). La economía política de la política comercial se ha estudiado intensamente durante muchos años y existe una gran cantidad de literatura teórica y empírica sobre ella en Estados Unidos y otros lugares. Pero mucho de lo que ha estado sucediendo recientemente en la política comercial estadounidense parece desviarse de nuestro patrón típico de elaboración de políticas comerciales.

La política comercial a menudo se entiende como un ejemplo de política clásica de intereses especiales, en la que los intereses de los productores se enfrentan a los de los consumidores. Hoy en día, los modelos normativos de política comercial se enmarcan en gran medida dentro del marco de “venta de protección” de Grossman-Helpmann. Esto tiene en cuenta cuán organizados están los grupos de interés, cuánto poder político tienen y los costos muertos de la política; el resultado es que el gobierno sopesa los intereses de las industrias proteccionistas contra los intereses de las industrias y los individuos que consumen bienes importados (y más ampliamente bienes comercializados) y el bienestar social. La política comercial generalmente no es particularmente partidista, ya que los miembros del Congreso y otros políticos de todo tipo se preocupan principalmente por salvaguardar los intereses de sus electores.

Entonces, en “tiempos normales”, la política comercial es una política de intereses especiales y poco ideológica. Este ha sido el caso en Estados Unidos desde la década de 1930. Sin embargo, a veces la política comercial es muy partidista e ideológica. Como se mencionó anteriormente, hubo divisiones significativas entre republicanos y demócratas a finales del siglo XIX y principios del XX, y durante el período de entreguerras el país estuvo igualmente dividido entre aislacionistas proteccionistas e internacionalistas del libre comercio.

Como resultado, la política comercial a veces se descarrila y se convierte en un tema de debate político nacional, principalmente en torno a los contornos generales de la política en cuestión, como el debate entre aislacionistas e internacionalistas. De hecho, hace unos años ayudé al Banco Interamericano de Desarrollo a coordinar un estudio multinacional sobre la política comercial en América Latina, y estábamos muy interesados ​​en descubrir que este patrón también era común allí. En casi todos los períodos, la política comercial ha sido implementada silenciosamente a nivel de empresa o industria por intereses especiales y sus partidarios, con poca atención pública. Pero en ciertos momentos –generalmente cuando se está considerando un tratado comercial importante, o en tiempos de crisis– el comercio se vuelve altamente político, con los partidos políticos profundamente divididos sobre las líneas generales de la estrategia comercial a seguir.

Estados Unidos se encuentra hoy en uno de esos períodos en los que la estrategia comercial de la nación, así como su estrategia económica internacional más amplia, merece discusión. Esto es tan nuevo en los últimos 80 años que sorprende a muchos analistas, ya que el “consenso centrista” a favor de la integración económica prevalece en Estados Unidos desde los años 1940. Pero las elecciones de 2016 fueron un momento decisivo, ya que los candidatos a la nominación presidencial de ambos partidos se presentaron por primera vez en un siglo con una plataforma explícitamente hostil al comercio internacional. De hecho, hay poca diferencia entre los discursos de campaña de Bernie Sanders y Donald Trump sobre la globalización. La primera administración Trump comenzó a desviarse del consenso centrista; la administración Biden realmente no revirtió este enfoque; La segunda administración Trump completó más o menos un cambio importante en la estrategia comercial de Estados Unidos.

Esto no significa que los intereses especiales carezcan de importancia. Algunas industrias tradicionalmente proteccionistas (acero, aluminio, automóviles) ya están protegidas y ha habido miles de solicitudes de exenciones arancelarias. De hecho, la evidencia de las exenciones otorgadas por la primera administración Trump sugiere la relevancia de motivos políticos económicos estándar.

Sin embargo, está claro que lo que está en juego es una perspectiva estratégica amplia sobre el papel de Estados Unidos en el comercio internacional. La política económica exterior estadounidense de posguerra —al igual que el orden económico internacional más amplio de la posguerra— se basó en dos pilares: el liderazgo estadounidense y el multilateralismo. El gobierno actual cuestiona ambos puntos. Considera que Estados Unidos está sobrecargado de trabajo y cree que el multilateralismo es perjudicial para sus intereses. Si bien hay muchos puntos de vista alternativos ampliamente difundidos, parecen haber entrado en hibernación ante los intentos de la administración Trump de revertir el curso de la política estadounidense.

El debate sobre el lugar de Estados Unidos en el mundo no está divorciado de los intereses económicos. Así como la división aislacionista versus internacionalista traza aproximadamente los intereses económicos de las principales regiones e industrias de Estados Unidos, también existe una clara división entre las costas y las grandes ciudades generalmente internacionalistas, por un lado, y los populistas nacionalistas del interior industrial y agrícola, por el otro. No obstante, existen claras diferencias ideológicas y de actitud entre estas visiones del mundo que no pueden reducirse al interés económico propio.

Las nociones contrapuestas de los intereses nacionales de Estados Unidos en las áreas de comercio y economía son claramente relevantes para la cuestión del papel más amplio de Estados Unidos en un entorno geopolítico cada vez más polémico. El ascenso de China y el giro de Rusia hacia el imperialismo revanchista plantean desafíos importantes para Estados Unidos y sus aliados tradicionales. Hay muchas maneras de afrontarlos; La administración Trump ha elegido en gran medida un enfoque unilateral y transaccional. Esto es ciertamente coherente con su política comercial unilateral y transaccional; pero no es la única estrategia posible.

Hasta hace poco, la economía política moderna del comercio parecía sencilla: intereses especiales compiten por influencia sobre los responsables de las políticas para obtener rentas políticas. El cambio de la administración Trump nos devuelve a debates políticos que recuerdan más a los del siglo XIX y principios del XX, cuando los partidos, las regiones y las ideologías debatían el papel adecuado de los Estados en la economía mundial. Estos debates involucran diferentes perspectivas sobre la seguridad nacional, el propósito nacional y los intereses nacionales. El debate actual plantea preguntas similares: qué tipo de país es Estados Unidos, qué tipo de país quiere ser y cómo quiere interactuar con el resto del mundo.

El autor de este artículo es Jeffrey Frieden.